政府晒账本公开只是监督的起点计划

近期，随着10 个中央部门陆续公布2016年度部门决算，政府 花钱清单 向社会公开的规定动作如期上演。自2011年90个中央部门首次公开决算信息起，政府部门年复一年地集体晒账本，已演变为民主政治生活的一道独特景观。七年间，公开部门越来越多，公开范围越来越广，公开账目越来越细，烙下了不断迈向 阳光财政 的鲜明轨迹。

政府账本从昔日的 国家秘密 日益转向 透明钱柜 ，无疑彰显了构建公共财政体系的社会共识和改革努力。然而，公开只是起点，其最终目标是通向财政民主；公开也只是手段，其真正意义在于为预算监督奠定基石。倘若公开仅仅停留于 告知 的形式表层，将大大折损公开的价值，对政府 钱袋子 的监控也难以冲破 程序合法，实质虚置 的历史误区。因而，未来预算改革的方向，更应着力跟进纠错、问责等实质监督。

首先，从近年来的预算监督实践看， 三公 经费始终是政府账本的公开重点、社会关注的反腐焦点，2016年中央部门 三公 经费支出与2011年相比几近腰斩，便生动验证了监督实效。不过，预算监督并不仅仅是追求政府廉洁，也需要追问政府的投资项目是否必要、资金使用是否有效。现实中，低效浪费的 花大钱办小事 ，滥支胡花的 烂尾项目 形象工程 等等，其危害并不亚于腐败奢靡，吞噬纳税人血汗钱的严重程度甚至有过之而无不及。因而，正如美国预算制度的先驱克利夫兰所言： 效率是政府的最高美德。 预算监督当以促进公共财政的高效为己任，要求政府为公共资金的使用和效益承担应有。事实上，2015年起实施的新预算法已明确设立了绩效评估制度，此轮中央部门晒账本也首次公布了451个重大项目的绩效自评表。沿循这一突破，理应在坚持反腐导向的同时，侧重转向绩效型预算监督，构建 花钱必问效、无效必问责 的监督机制，倒逼政府审慎行事，以尽可能低的公共成本，提供更多更好的公共产品。

设立在那里 另一个改革方向是更新监督方式。目前，政府晒账本基本只是局限于支出结果的静态公开，而非贯穿于预算编制、审批、执行、调整到决算的动态公开。这意味着公众只能被动接受政府 花钱 的后果，对于预算执行过程中的随意加码、任性开支等现实弊端，却难以跟踪监督、及时纠编。值得注意的是，近年来广东省人大系统依托互联技术，已成功创建了预算查询监督平台，不仅开辟了 预算内容全覆盖、实时监控全天候、资金流向全追踪 的全新监督路径，也使人大代表真正兑现了 主动参与 的监督权利。按照全国人大常委会的部署，广东模式将在全国推开试点。有理由期待，类似的监督方式创新能不断涌现、加速复制。如此，才能构建起全方位、动态化的公开机制，从事后监督转向过程监督、常态监督，进而最大程度地阻止预算偏差、用度浪费乃至行政腐败等危险。

预算监督要从 程序监督 走向实质监督，还有赖于动员各方监督力量，凝聚多种监督合力。除了改进审计等政府内部控制机制外，尤为关键的是强化外部监督效力。就人大预算监督而言，亟待破题的是启动预算听证、质询、修正等政治权力，以彻底告别 豆腐预算 ，完成刚性预算的转型。更应认识到，政府 钱袋子 的每一分钱都缘自纳税人的贡献，公共财政必须接受公共监督，这是民主政治的基本伦理要求。令人深思的是，一方面，越晒越细的政府账本，为公共监督提供了信息基础。另一方面，政府晒账本引发最初几年的民意狂欢后，最近几年的公众关注度却有所降温。根本原因就在于，实质性的公共监督仍是极为突出的权利短板，以至不少只能围观的 吃瓜群众 热情渐褪、冷漠渐生。须知，知情权的真正价值在于激活参与权和监督权，因而当务之急是为普通公民、专家学者、民间组织、社会舆论等参与、监督预算创造条件、拓宽空间，赋予其听证、批评、建议等应有的话语权，进而对政府花钱施以强大的监督压力，并与人大监督形成良性的互补效应。

政府晒账本，只是预算监督的第一步，跟进实质性的预算监督，才更具意义，也更为艰难。也只有完成了深层次的预算监督制度改革， 公开 才能与 监督 真正画上等号，而预算监督本身，也将成为见证政治民主、法治进步的鲜明标志。