政府投资法治建设的重大突破与未来课题吗

近日，国务院公布了《政府投资条例》，自2019年7月1日起正式施行。《条例》既是投资建设领域的基本法规制度，也是有关政府投资管理的首部行政法规，标志着政府投资法治建设取得了重大突破。

一是贯彻新时代新发展理念，明确政府投资的范围和方向。作为政府投资的核心问题，政府投资的范围需要科学合理的界定，这不仅关涉到政府与社会的关系厘清，真正转变政府职能，而且关系到政府投资与民间投资的边界勘定，避免与民争利。《条例》规定政府投资应投向市场不能有效配置资源的公共领域的项目，比如社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等，以非经营性项目为主。并且根据新时代主要矛盾的变化，解决好发展不平衡不充分问题，还规定了定期评估调整机制，不断优化政府投资结构和方向，此外还特别规定了政府投资的预算约束要求等。

二是落实 放管服 改革的要求，创新政府投资审批制度。《条例》不仅规范了投资主管部门或者其他有关部门的职责分工、审批依据和审查事项、审查程序等，实现了政府投资决策领域的规范化，而且立足于提高决策效率，落实 放管服 改革的精神，规定一系列先进制度，审批部门应当通过投资项目平台办理政府投资项目审批手续；同时还对相关规划中已经明确的项目、部分改建、扩建项目，建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目以及需要紧急建设的项目，可以简化需要报批的文件和审批程序。

三是深化投资体制改革，完善政府投资项目和资金管理规范。政府投资实际上是项目与资金的结合体。按照党中央、国务院有关深化投融资体制改革的精神，《条例》规定了政府投资年度计划的编制主体、列入政府投资年度计划项目的条件，规范了年度计划的具体内容（包括项目名称、建设内容及规模、项目总投资、年度投资额及资金来源等），而且还特别指出政府投资年度计划应当和本级预算相衔接，财政部门应当根据经批准的预算及时、足额办理政府投资资金拨付，规定政府投资项目概算调整和竣工验收的程序等。此外，《条例》还落实 规范政府投资管理 的要求，规定国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。可以说，这些规定是对深化投融资体制改革的意见的具体落实，也是对各地行之有效经验的提炼提升，具有科学性和前瞻性。

四是运用法治思维和法治方式，发展政府投资监督制度。与《征求意见稿》相比，本次条例的亮点之一是新增了 政府投资监督管理 一章，规定对政府投资项目进行事中事后监管。《条例》运用法治思维和法治方式，从法律逻辑促进政府投资全周期管理的法治化，不仅为政府投资决策和实施提供了规则，而且着眼于补短板，为政府投资监督这一薄弱环节进行先行立法。为此，《条例》规定政府投资主管部门和监管部门应采取监测、现场核查等方式加强监督检查；同时规定项目单位应当通过平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，加强项目档案管理；特别是还规定要建立政府投资项目信息共享机制和对政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息公开机制。这些监督制度，为政府投资发挥最大效益提供了基本的前提，也为将来政府投资监督的法治完善打下基础。

作为推动法治政府建设的重要措施，《条例》在政府投资决策、项目实施以及监督管理等方面构建了许多新制度，实现了政府投资领域的法治化。当然，随着我国改革的不断深化，《条例》也为今后法律人提出了具有挑战性的法治课题。

一是政府投资制度与其他法律法规的制度衔接问题。行政法规的有效运行，需要处理好该法规与其他法律法规的衔接关系。包括政府投资决策与重大行政决策程序的关系问题，政府投资预算规则与其他预算制度的关系问题等，这些都是在相关制度衔接问题上应该考虑的课题。

二是政府投资行政法规的配套制度建设问题。从总体上看，《条例》主要针对政府投资的关键环节构建了基本的制度框架，没有规定得过细，为日后改革创新预留了空间。从目前条文来看，还需要对政府投资的管理职权划分制度进行配套制度建设。与此同时，要构建政府投资的评价体系，对《条例》提及的三项评价制度进行配套制度规定，增强制度的可操作性和实施效果。

三是深化改革与政府投资法律制度发展创新问题。《条例》本身既是改革的成果，又是进一步深化改革的保障。要贯彻落实新发展理念，着力推进供给侧结构性改革，建立新型投融资体制和法律制度。

占据着城市中心位置 （本文系作者主持的司法部国家法治与法学理论研究项目 转型时期政府投资的法律规制研究 （14SFB5007）、江苏省社会科学基金项目 地方政府投资的法律规制研究 （14FXB00 ）的成果）